在预算审议过程中，代议人当然也就知道选民究竟想要政府为他们做什么。只有通过选举产生的议会确定预算方案，税钱才能真正实现“取之于民、用之于民”。要保证我国的财政预算符合公共需要，“两会”还得在预算审议上发挥更大的作用。

　　最近，“公共预算”这个概念颇受社会关注。长期以来，我国各级政府预算都是由行政决定的，人大和政协发挥作用不够。在每年“两会”上，人大代表和政协委员审议的财政预算都是粗线条的。对普通全部公民而言，政府预算方案也不应该成为国家秘密。否则，在缺乏人大和社会监督的情况下，财政预算的“公共性“就很难得到保证。前几年，广东省人大率全国风气之先，对省政府提出的细化预算方案进行实质性审查，结果发现了很多问题。这说明人大监督对于”公共“预算来说是何其重要。

　　从国外来看，预算大概分两个过程：先由行政制定预算草案，再由议会审议、修改和通过。第一个过程各国都有，看起来也和中国差不多。譬如美国的管理和预算办公室与中国的财政部颇为类似，先汇总各部门提出的预算，调整后交给总统，再由总统向国会提出预算草案。美国建国时，制宪者都认为应该由国会来管预算，行政不应该插手，但后来发现预算实在太复杂，尤其是行政部门在新政后高度专门化、复杂化，议会根本就管不过来，因而预算都是由总统先制定一个草案，然后交给国会通过。

　　第二个过程各国也都有，但是法治发达国家的预算审议过程要比中国长得多。美国国会要花大半年时间讨论预算报告，最后总统提出的预算草案往往被修改得面目全非。虽然某些项目如社会保险，每年都是固定的，不能修改，但是国会在预算过程中仍然发挥决定性作用。因此，虽然各国行政都在预算过程中发挥了很大的作用，但议会还得有一个实质性的控制，否则政府开支就可能与社会需要脱节。

　　在很大程度上，现代国家是一个财政国家，政府的主要任务就是花纳税人的钱为纳税人办事。但是究竟办哪些事，必须由纳税人选举产生的代议机构来决定，因为根据理性选择理论，理性自私的人一般都会首先考虑自己的利益；这样，如果完全由行政自我决定，那么纳税人的钱恐怕主要不是花在纳税人身上。更何况即便政府想为老百姓做事，但是如果后者不能参与预算过程，那么政府往往不知道老百姓究竟需要它去做哪些事情。代议机构的选举就是一个信息交换的过程：选民将反映自己利益的代议人选上台，代议人也通过和选民大量接触而得知民情。在预算审议过程中，代议人当然也就知道选民究竟想要政府为他们做什么。只有通过选举产生的议会确定预算方案，税钱才能真正实现“取之于民、用之于民”。

　　相比之下，我国的“两会”会期较短，中间还要审议一些重要的法律、产生政府人选、听取并通过政府工作报告，花在预算上的时间比较少。这样，预算开支就很容易和社会需要脱节。譬如在大多数国家，社会福利、医疗保险、基础教育都是政府开支的大头，但是在我国，虽然现在花在这些方面的钱每年都在递增，但是总体上说离社会需要差距很大。要改变这种状况，根本在于改革财政预算制度。

　　我国的公共预算改革可以分为三个层次。首先是行政层次上的技术性改革，主要是改进预算制定、执行和审计等过程的技术与方法，提高公共预算的效率、降低制定成本。其次是行政公开和透明度改革，要求行政部门在制定预算过程中充分考虑民意，公开预算甚至公开听政。目前已有一些地方开始了这类试验，譬如浙江温岭的“民主恳谈”，取得了相当好的社会效果。最后是公共预算的制度化建设，主要是指完善各级人大的预算审议职能，例如广东省人大近年来率先尝试的预算改革。

　　相对来说，第一个层次的改革难度最小，但是在第二和第三层次缺位的情况下恐怕成效有限，因为在缺乏外部监督的情况下，改革的内部动力往往不足。第三个层次难度最大，但是我国公共预算改革最终必然离不开人大制度的作用；否则，即便某些地方的公共预算可能因为开明的领导而一时走在前面，但是领导调任之后就未必能持续下去。尽管如此，在目前的条件下，各级人大还是有很多事情可做，譬如至少要求预算细节在人大代表和政协委员范围内公开。

　　真正的公共预算必然是由代表民意的代议机构决定的。各国都是如此，中国自然也不能例外。要保证我国的财政预算符合公共需要，“两会”还得在预算审议上发挥更大的作用。

　　(张千帆 作者系北京大学宪法学教授)